国际牙膏监管法规研究（一）——日韩篇
牙膏作为日常生活中不可或缺的口腔清洁用品，直接关乎消费者的口腔健康、全身健康以及生活质量。据统计，2023年全球牙膏市场规模达到了2280.14亿元人民币，预测到2029年将以约6.1%的复合年增长率增长至3385.16亿元人民币，全球牙膏市场呈稳健增长趋势。
我国自2020年6月国务院发布《化妆品监督管理条例》，规定牙膏参照普通化妆品的规定实施备案管理。之后陆续发布了《牙膏监督管理办法》《牙膏备案资料管理规定》，对原料安全性、生产质量管理、功效宣称、标签标注、上市后不良反应监管等实施全生命周期管理，明确牙膏备案人对牙膏的质量安全和功效宣称负责，标志着中国对牙膏的监管进入了法治化、规范化的新阶段。
中国保健协会化妆品发展工作委员会于2025年3月成立牙膏工作组，旨在搭建牙膏监管的政企沟通桥梁，并通过开展不同国家和地区牙膏监管法规的横向比较研究，帮助牙膏行业了解国际牙膏监管的要求，促进我国牙膏法规体系的国际化发展。
二、研究内容
本国际牙膏监管法规研究报告采用分项综述和比较分析的方法，计划分日韩篇、欧美篇、中国和国际比较篇对国际牙膏监管法规开展研究。首期研究报告聚焦日本和韩国的牙膏监管情况，从牙膏的监管方式、注册备案要求、功效宣称、标签要求、安全评估、生产质量管理，以及上市后监管方面分别论述，研究资料主要来源于各国和地区政府官方网站、法规研究文献等。
三、日本的牙膏监管
1.监管方式
日本对牙膏的行政监管主要依据《医药品、医疗器械等品质、功效及安全性保证等有关法律》（简称为《药机法》）、《化妆品基准》、《药用牙膏类制造销售批准基准》（以下简称为《批准基准》），由厚生劳动省负责管理。日本通常将牙膏分为化妆品类牙膏或医药部外品类的药用牙膏，化妆品类牙膏是用于清洁和护理牙齿、口腔的产品，实施简单备案管理；宣称通过特定功效原料的作用发挥功效的牙膏，归类为药用牙膏，属于医药部外品的大类，需要在厚生劳动省注册，由其下属的独立行政法人医药品医疗器械综合机构(Pharmaceuticals and Medical Devices Agency,简称为PMDA)负责技术审评。
2.注册备案要求
企业备案化妆品类新牙膏前，或者进口商进口化妆品类新牙膏前，需向当地的保健所或都道府县政府备案产品名称、制造地址，以及简单的制造方法相关资料。属于化妆品类牙膏使用的成分要符合《化妆品基准》中的成分要求。
企业生产医药部外品类新品种药用牙膏前，或者进口商进口医药部外品类新药用牙膏前，需要按照《批准基准》的要求，向PMDA提交包括配方、用法用量、制造方法、功效、保存方法和有效期、产品规格和试验方法及结果、制造销售者信息、安全相关资料（分情形要求资料不同）等注册资料， PMDA在审查后将结果通报给厚生劳动省，由厚生劳动省进行评估，需要时征询由外部专家组成的审议会的意见，之后做出是否许可的决定，并通知企业。
《批准基准》中列明了药用牙膏有效成分清单，规定了各个成分的规格要求和使用量范围，符合清单要求使用功效成分时，可免除人体功效评价试验和毒理安全试验资料。超出清单使用新功效原料或扩大使用量时，需要在药用牙膏注册时，一起提交功效原料和产品功效试验的资料，以及分情形要求的毒理安全试验相关资料。此外，牙膏中使用的添加剂如果列入了《医药部外品添加物目录》，也要符合该目录中的规格及使用量要求。
3.功效宣称
日本对化妆品和医药部外品可宣称的功效都有严格的规定。按化妆品类备案的牙膏可宣传的功效有：防止龋齿、洁白牙齿、去除齿垢、清洁口腔、防止口臭、去除牙垢、防止牙石的形成。按医药部外品注册的牙膏可宣称的功效有：预防牙周炎（牙槽脓肿）、预防牙龈炎、防止牙结石形成及沉积、预防龋齿发生及发展、防止口臭或口臭的发生、去除烟渍、防止牙本质敏感、美白牙齿、净化口腔、使口腔清爽、防止龋齿。这些宣称为固定宣传用语，如预防牙周炎（牙槽脓肿）的宣称只能从“预防牙周炎（牙槽脓肿）”“预防牙周炎”“预防牙槽脓肿”中选择其一。
如上所述，日本化妆品类牙膏可宣称的功效与医药部外品牙膏可宣称的功效有交差重叠，比如都可以宣称防止龋齿。其区别在于化妆品类牙膏是配合牙刷使用，通过配方整体发挥作用。而医药部外品牙膏则使用了具备特定功效的医药部外品原料发挥作用，《批准基准》中列明了医药部外品牙膏功效成分清单，详细内容请参见附件1。
4.标签要求
日本的化妆品类牙膏标签必须标注：产品名称、生产商或销售商信息（包括生产商或销售商的名称及地址、进口商的名称和地址、原产国名称）、净含量、成分、保质期、使用说明、生产批号、警示说明。
医药部外品牙膏除上述内容外，还需要注明医药部外品功效成分，并标注“医药部外品”，便于消费者能够清楚识别产品的类别和性质，并标注储存条件。
5.安全评估
日本化妆品类牙膏不需要提交安全评估的相关资料。对属于医药部外品牙膏，在《批准基准》的功效清单范围内使用时，也无需提交安全评估的相关资料。
仅在医药部外品牙膏超出《批准基准》的功效清单范围使用新功效原料、新添加剂、扩大使用量等时，才需要分情形按照要求提供安全评估相关资料，如对于含新功效成分的医药部外品，依据《药机法》需要开展相应的毒理安全试验，提交下表中所有的规定资料，其他情况仅需提交部分资料。如对于无新功效成分仅宣称新功效的医药部外品，需要提交下表（一）的全项、（二）的第3项，（三）的第1项、第3项（个案分析），（四）的第11项（个案分析）和（五）的全项，仅需要提供较少项目的安全性试验报告。
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医药部外品牙膏 含新功效成分时需提交的资料 |
资料的具体内容 |
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一 来源、研发经过及国外使用状况等相关资料 |
1 来源或研发经过的相关资料 2 国外使用状况的相关资料 3 特性及与其他医药部外品对比讨论等的相关资料 |
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二 理化性质、规格及试验方法等相关资料 |
1 结构确定有关资料 2 理化性质等相关资料 3 规格及试验方法相关资料 |
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三 稳定性相关资料 |
1 长期保存试验的相关资料 2 强制破坏性试验相关资料 3 加速试验的相关资料 |
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四 安全性相关资料 |
1 单次染毒相关资料 2 多次染毒相关资料 3 遗传毒性相关资料 4 致癌性相关资料 5 生殖繁殖毒性相关资料 6 局部刺激性相关资料 7 皮肤致敏性相关资料 8 光毒性相关资料 9 吸收、分布、代谢、排泄相关资料 10人体斑贴试验相关资料 11人体长期使用（安全性）试验相关资料 |
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五 功效相关资料 |
1 功效验证有关的基础试验资料 2 人体使用结果相关资料 |
6.生产质量管理
化妆品类牙膏的生产企业和进口商，需要在都道府县政府取得化妆品制造业许可后，才能进行生产和进口。一家生产企业有多家工厂时，每个工厂都需要取得制造业许可证。制造业许可证的要求涵盖工厂的设施标准、技术基准，以及生产的地址、环境、人员等，承担产品的质量、功效及安全责任。
医药部外品类牙膏的生产企业需要得到厚生劳动省大臣的医药部外品制造业许可后，遵照《医药品及医药部外品的制造管理及品质管理基准的相关省令》（日本GMP)，确保生产过程规范，防止污染与交叉污染。厚生劳动省对牙膏生产企业开展定期与不定期检查，检查内容包括生产设施、工艺流程、质量管理体系等。对于不符合要求的企业责令整改，情节严重者依法处罚。
7.上市后监管
日本对牙膏的监管主要通过不良反应监测体系，厚生劳动省通过产学官联合搭建的“皮肤安全病例信息网SSCI-Net”，收集消费者使用牙膏过程中出现的重度不良反应信息。如确定产品存在安全问题，厚生劳动省将采取相应措施，包括责令企业停产、召回产品等。
四、韩国
1.监管方式
韩国将牙膏定义为使牙齿保持白皙、强健（固齿）、清洁口腔、以预防牙齿和牙龈及口腔内疾病为目的的制剂（包括膏剂、液剂、凝胶剂、粉剂、片剂等)，含氟不超过1500ppm或含过氧化氢不超过0.75%的制剂（包括释放过氧化氢的化合物或混合物）。根据其功效和氟含量将牙膏分为医药品或医药外品，有助于治疗牙齿、牙龈疾病的牙膏，或者氟含量超过1500ppm的牙膏属于医药品，其他牙膏均按照医药外品管理。
韩国食品药品安全部（以下简称为MFDS）依据《药事法》，对医药外品牙膏实施注册，备案由地方食药安全部负责备案。符合附件2《医药外品标准制造规范》中牙膏可用的功效成分种类，并按规定添加表1中Ⅰ项至Ⅴ项中1种以上的有效成分时可进行备案，备案产品免予提交稳定性、毒理安全性、有效性相关资料。
2.注册备案要求
韩国国产牙膏在生产前，进口牙膏在进入韩国市场前，生产企业或进口企业应向MFDS提交包括产品名称、分类编号及分类、配方、性状、制造方法、功效、用法用量、使用注意事项、包装单位、贮存方法及有效期、产品标准及试验方法、生产企业和进口企业信息等内容的资料进行注册或备案。总氟含量不超过1000ppm且符合标准制造规范的牙膏进行备案，总氟含量超过1000ppm且不超过1500ppm的牙膏需进行注册。
首次进口的牙膏，除提交上述文件外，还应当提交公共机构证明已在该国（地区）或其他国家销售的文件。
在牙膏中使用新原料时,需提交新原料安全性评价资料、使用目的、范围等资料，经MFDS的审批后方可投入使用。
3.功效宣称
根据《医药外品标准制造规范》，韩国牙膏的一般功效有：使牙齿变白、使牙齿强健（固齿）、维持口腔清洁、使口气清新、预防龋齿（含氟量超过1000ppm且不超过1500ppm的牙膏，应宣称“氟化物可预防龋齿”）、去除口臭、提高审美效果。
除上述一般功效以外，依据附件2，在含有III、IV、V的有效成分时还可以宣称预防牙龈炎、牙周炎（牙槽脓肿）、预防牙周疾病、预防牙龈疾病、去除牙菌斑、预防牙石等功效。
未收录在《医药外品标准制造规范》中的新功效需进行注册，对其安全性、有效性进行审核。
4.标签要求
医药外品的制造商和进口商应在产品的容器或包装上标注：产品名称、制造商或进口商的名称及地址、净含量、批号和使用期限、成分、功效、用法用量、贮存方法、注意事项、动物来源成分（非BSE由来成分可不标注），以及总理令第1985号要求标注的项目，如含氟产品必须标注含氟量。并要求标注“医药外品”。
5.安全评估
《医药外品品类许可、申报、审查规定》中规定了牙膏安全性、有效性审查资料的提交范围，根据是否为含有新物质的制剂、新组成的复合剂、含量增减复合剂、新功效等情况，提交不同的试验相关资料。含新功效成分时需提交以下所列的大部分资料（生殖、发育毒性和致癌性试验资料，视情况个案分析），其他情况仅需要提供毒性相关的部分试验报告，这点与日本医药部外品的管理极为类似。
（1）来源或发现及开发经过的相关资料
（2）标准及试验方法的相关资料
（3）稳定性相关资料（长期保存试验资料或加速试验资料）
（4）毒性相关资料
a.单次给药毒性试验资料
b.重复给药毒性试验资料
c.生殖、发育毒性试验资料
d.遗传毒性试验资料
e.免疫毒性试验资料（包括皮肤致敏性试验资料）
f.致癌性试验资料
g.局部毒性试验资料
（5）可证明功效的资料
（6）外国使用现状的相关资料
（7）与国内类似产品的对比分析等其他特性相关资料
具体试验方法参照MFDS公告《非临床试验管理规范》。试验报告需符合《医药品等毒理试验标准》，试验方法和评价标准等要具有科学性、合理性、可行性。
6.生产质量管理
牙膏生产企业需参照《医药品等安全相关规定》《医药品等制造业及进口商的设施标准令》等法律法规，制定包括厂房设施、设备工艺、卫生条件、人员管理等在内的设施标准，保障牙膏产品质量安全。
韩国食品医药品安全部会定期或随时对是否遵守注册和备案事项、制造商及生产管理者遵守事项、产品出入库管理及质量管理、医药外品标识事项等事项进行检查。
7.上市后监管
MFDS依据《药事法》对市场上的牙膏产品进行随机抽检，检验产品的质量、成分是否符合标准要求，以及标签标识是否正确。如发现不合格产品，将要求企业采取整改措施，情节严重的会进行处罚。
如果发现牙膏产品存在安全隐患或不符合法规标准，企业有义务主动召回产品。MFDS也会根据风险评估结果，要求企业对特定产品进行召回，以保护消费者的健康和安全。
附件1 ：日本《医药部外品牙膏类生产销售批准标准》 功效成分表
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栏 |
成分名 |
成分浓度（%） |
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Ⅰ |
丙烯磺酸钠水合物 |
0.001～0.02 |
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ε-氨基丙烯酸 ξ -氨基丙烯酸 |
0.006～0.2 |
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尿囊素 |
0.01～0.5 |
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尿囊素碱式氯化铝 尿囊素氯羟铝 |
0.02～0.3 |
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二羟基尿囊素铝 尿囊素铝 |
0.06～0.1 |
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表皮脱氢胆固醇四环素盐酸盐 |
0.05 |
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二氢胆红素 |
0.05～0.1 |
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氯化钠 |
5.0～ |
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甘草酸 |
按甘草酸计 0.01～ 0.22 |
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甘草酸二铵 |
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甘草酸二钠 |
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甘草酸三钠 |
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甘草酸钾 甘草酸二钾 |
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甘草酸铵 |
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β-甘草酸 甘草酸 |
0.0063～0.2 |
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Ⅱ |
甲基异丙基苯酚 |
0.02～0.1 |
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西吡氯铵 氯化十六烷吡啶单水合物 物 |
0.01～0.05 |
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氯化癸铵 |
0.001 |
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苯扎氯铵 苯氯化物 |
按氯化苯甲酸计 0.01 |
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氯化苯甲烃铵溶液 苯扎氯铵溶液 |
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苄索氯铵 苯氯化物 |
按氯化苯计 0.01 |
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苄索氯铵溶液 苯氯化物溶液 |
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烷基二氨基乙基甘氨酸氯化氢溶液 |
按烷基二氨基乙基 甘氨酸氯化氢计 0.012～0.2 |
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盐酸己烷 氯基辛烷盐酸盐 |
0.001～0.05 |
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三氯苯氧氯酚 |
0.02 |
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抗坏血酸 L-抗坏血酸 |
按抗坏血酸计 0.01～ |
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抗坏血酸钠 L-抗坏血酸钠 |
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盐酸辛烷 水杨酸盐 |
0.02～ |
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醋酸DL-α-生育酚 生育酚乙酸酯 |
0.05～1.0 |
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烟酸d1-α-生育酚 生育酚烟酸酯 |
0.2 |
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Ⅳ |
泡沸石 |
1.0～ |
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焦磷酸二氢钠 |
2.0～ |
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焦磷酸钠 焦磷酸钠（结晶） |
0.17～ |
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无水焦磷酸钠 焦磷酸钠（无水） |
0.1～ |
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磷酸一氢钠 磷酸氢钠水合物 磷酸氢二钠（结晶） *1 |
0.026～ |
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磷酸三钠 磷酸三钠（结晶） *2 |
0.01～ |
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聚磷酸钠 |
0.01～ |
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Ⅴ |
氟化钠 *3 |
0.02～0.21 |
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单氟乙烯酸钠 *3 |
0.07～0.76 |
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Ⅵ |
聚氧乙烯 200 聚乙二醇 200 |
0.5～ |
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聚氧乙烯 300 聚乙二醇 300 |
0.5～ |
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聚氧乙烯 400 聚乙二醇 400 |
0.5～ |
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聚氧乙烯 600 聚乙二醇 600 |
0.5～ |
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聚氧乙烯 1000 聚乙二醇 1000 |
0.5～ |
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聚氧乙烯 1500 聚乙二醇 1500 |
0.5～ |
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聚乙二醇 1540 |
0.5～ |
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聚氧乙烯 4000 聚乙二醇 4000 |
0.5～ |
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聚氧乙烯 6000 聚乙二醇 6000 |
0.5~ |
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聚氧乙烯 20000 聚乙二醇 20000 |
0.5～ |
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聚乙烯吡咯烷酮 聚乙烯吡啶酮 *4 |
0.05～ |
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Ⅶ |
氯化溶菌酶 盐酸溶菌酶 |
0.05～4.0 |
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铜氯化钠 |
0.005～0.15 |
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丝柏醇 |
0.01～0.2 |
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聚氧乙烯醚 （8～10E.O.) |
0.1 |
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月桂醇钠 |
0.1～0.5 |
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Ⅷ |
硝酸钾 |
5.0 |
*1： 12 水合物
*2： 12 水合物
*3： 无法调配在液体剂型中。
与氟化合物调配时，氟的调配浓度不超过 1000ppm。
*4: K值：25、30 或者 90
附件2：韩国《医药外品标准制造规范》
<表1> 牙膏有效成分的种类及添加限度或添加浓度
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分项 |
成分名名称 |
添加限度或添加浓度（%） |
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I |
单氟磷酸钠 氟化钠 *1 氟化亚锡 N，N，N-三（2-羟乙基）-N-十八烷基-1,3-丙二胺二氢氟化物 |
0.76 0.22 0.4 1.31
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总氟含量不超过1000ppm
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II |
甘油磷酸钙 |
0.13 |
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III |
氯化钠 生育酚乙酸酯 吡哆醇盐酸盐 *1 尿囊素 尿囊素碱式氯化铝 氨甲环酸 氨基己酸 |
0.5～10.0 0.01～1.0 0.02～0.06（片剂：0.05） 0.01～2.0 0.001～0.3 0.05 0.001～0.2 |
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IV |
焦磷酸钠 *1 |
0.1～3.4（片剂：1.0） |
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V |
磷酸氢钙 无水磷酸氢钙 沉淀碳酸钙 *2 碳酸钙 *2 磷酸钙 胶态二氧化硅 二氧化硅 *1 无水磷酸钙 水合二氧化硅 牙科二氧化硅 |
48.0 15.0 42.0 50.0 32.0 15.0 20.0（片剂：5.0） 31.0 19.0 20.0 |
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*1 指定有效成分（片剂）:氟化钠、吡哆醇盐酸盐、焦磷酸钠、二氧化硅复合剂，每粒（700mg）。
*2 沉淀碳酸钙和碳酸钙同时配比时，总量不得超过65.0%。
牙膏一般功效以外的功效
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功效 |
项目 |
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预防牙龈炎、牙周炎（牙槽脓肿），预防牙周疾病、牙龈疾病 |
有效成分的 Ⅲ栏 |
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预防牙结石 |
有效成分的 Ⅳ栏 |
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去除牙菌斑 |
有效成分的 Ⅴ栏 |
参考文献：
[1] 日本《化妆品基准》（厚生省告示第331号）
[2] 日本《医药品、医疗器械等品质、功效及安全性保证等有关法律》（2015年法律第50号）
[3] 日本《有关药用牙膏类制造销售批准基准》（厚生劳动省药生发2021年6月28日第13号）
[4] 日本《有关药用牙膏类制造销售批准申请书制作的留意点等》（厚生劳动省药生发2021年6月28日第13号）
[5] 日本《有关医药部外品等的批准申请》（药食发1121第7号）
[6] 日本《医药品及医药部外品的制造管理及品质管理基准的相关省令》（厚生劳动省令第179号)
[7] 韩国《药事法》（法律第17208号）
[8] 韩国《医药外品的指定范围》（食品药品安全部告示第2020-48号）
[9] 韩国《医药外品标准制造规范》（食品药品安全部告示第2024-66号）
[10] 韩国《医药外品品类许可、申报、审查规定》（食品药品安全部告示第2024-7号）
[11] 韩国《医药外品标识相关规定》（食品药品安全部告示第2024-39号）
[12] 韩国《医药品等安全相关规定》（总理令第1985号）
[13] 邢书霞，李琳，袁欢，王钢力，《国内外口腔清洁护理用品监管体系的比较》（中国卫生检验杂志，2018年6月第28卷第12期）
特别鸣谢：乐金生活健康化妆品研发（上海）有限公司、爱茉莉太平洋（上海）研发有限公司
